对环境造成污染罪中“非法处置危险废物”行为的认定

  《国刑法》第338条规定的对环境造成污染罪中列举了“排放、倾倒、处置”三种行为方式,2023年8月8日最高人民法院、最高人民检察院发布了《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》,法释〔2023〕7号,对环境污染犯罪的定罪量刑标准和有关法律适用问题进一步作了全面系统的规定。

  司法实践中,对于非法排放、倾倒行为,不存在争议,但是对于非法处置行为,争议较大。一方面“处置”二字含义相较于“排放”“倾倒”较广,另一方面对于“非法处置”行为的认定存在着形式解释和实质解释两种观点,前者认为行为人在没有危险废物经营许可证的情况下,只要实施了形式上符合司法解释的行为,处置危险废物达到司法解释规定的数量标准,就可以认定为非法处置,后者则认为判断的关键点在于行为是否严重对环境造成污染。基于此,本文以“法信”平台内容资源为基础,从裁判规则、司法观点和法律条文三方面梳理了对环境造成污染罪中“非法处置危险废物”行为的相关规则,供读者参考。

  1.非法处置危险废物往往涉及生产、出售、购买、运输、加工等多个环节,要坚持“全环节、全要素、全链条”打击,彻底查清犯罪网络,深挖犯罪源头——山东省青州市刘某刚等非法处置废铁桶污染环境案

  案例要旨:针对非法处置危险废物违背法律规定的行为,检察机关多环节彻底查清犯罪网络,推动有关部门开展规范整治,并开展环境污染防治教育,提高社会公众对危险废物对环境造成污染危害性的认识,依靠人民群众共同防治对环境造成污染违法犯罪行为。

  2.为牟取不正当利益,违反国家规定,在其无危险废物经营许可证的情况下非法处置危险废物,严重破坏生态环境资源的,构成污染自然环境罪——王某仁、肖某佐、罗某兵等污染自然环境案

  案例要旨:行为人为牟取不正当利益,违反国家规定,在其无危险废物经营许可证的情况下非法处置危险废物,严重破坏生态环境资源的,构成对环境造成污染罪,法院应根据行为人犯罪事实及悔罪表现判定刑罚。

  3.擅自设置露天堆场堆放危险废物,非法处置危险废物,严重对环境造成污染的,应认定为污染环境罪——江苏澄扬作物科技有限公司、欧阳某某污染环境案

  案例要旨:经营者违反国家规定擅自设置露天堆场堆放危险废物,非法处置危险废物,长期放任有毒有害于人体健康的物质泄露、流失、挥发,不仅对大气、土壤、水体等外环境造成难以量化的损害,严重对环境造成污染的,其行为构成污染自然环境罪。

  4.明知他人无危险废物经营许可证,仍向他人提供或委托他人处置危险废物,他人非法倾倒危险物造成环境污染的,应认定为污染环境罪——易胜环境服务公司、路某某等污染环境案

  案例要旨:行为人明知他人无危险废物经营许可证,仍向他人提供或者委托别人处置危险废物,他人非法倾倒危险物造成了一定的环境污染的,其行为构成对环境造成污染罪。

  5.为节约成本牟利而非法处置危险废物造成环境严重污染的,应认定为污染环境罪——成都方鑫冷轧薄板有限公司、张某某等7人污染环境案

  案例要旨:行为人为节约成本牟利而非法处置危险废物造成环境严重污染的,其行为构成污染环境罪。

  危险废物损害环境、危害健康的风险极大,实践中相关污染环境案件高发多发,有效规制非法处置危险废物等行为,对于遏制污染环境犯罪、提升生态环境治理成效意义重大。基于此,《解释》(编者注:《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(2023),下同)多个条文对涉危险废物行为的处理作出规定。除污染环境罪、非法处置进口的固体废物罪之中涉危险废物行为的定罪量刑标准之外,还主要包括:

  《解释》第17条根据固体废物污染环境防治法修订情况,专门对危险废物的定义作出调整,将“具有危险特性的废物”修改为“具有危险特性的固体废物”。危险废物是固体废物污染环境防治法规定的一种特定类型的固体废物,刑法规制的危险废物应当与前置法的规定保持一致,不能超出固体废物的范围。需要说明的是,固体废物并不限于物理上的固态废物,根据固体废物污染环境防治法规定,还包括半固态和置于容器中的气态的物品、物质以及法律、行政法规规定纳入固体废物管理的物品、物质。

  对于危险废物如何认定,特别是对于危险废物是否需要鉴别,甚至鉴定或者检验,往往存在不同认识。虑到《国家危险废物名录》对于废物类别、行业来源(危险废物的产生源)、废物代码、危险特性(指腐蚀性、毒性、易燃性、反应性和感染性)以及产生阶段均有明确描述,原则上,对于列入《国家危险废物名录》的废物,可以直接依据目录认定。但是,如果该危险废物已经同非危险废物混合,或者系未列入目录的,则原则上应当对物品的特征进行鉴别,符合相应特征的,才能认定为危险废物。基于此,《2016年解释》(编者注:《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(2016),下同)对《国家危险废物名录》所列废物的认定依据作了规定。

  《解释》起草过程中,有意见建议将环境保护设施验收报告、排污许可证或者排污登记表增加规定作为认定相关危险废物的依据。经研究,目前,环境保护设施验收可由企业自行组织或委托第三方进行,实践中,此种验收结论还存在一些问题,权威性难于完全保证,故不宜一概纳入认定危险废物的依据。而生态环境部发布的《排污许可证申请与核发技术规范 工业固体废物(试行)》(HJ 1200-2021)等技术标准,规定了产生工业固体废物的排污单位与工业固体废物相关的基本情况填报要求、污染防控技术要求、环境管理台账及排污许可证执行报告编制要求、合规判定方法等,故排污许可证、排污登记表对相关企业排放危险废物情况具有一定证明功能。基于此,《解释》采纳这一建议,在第15条第1款规定:“对《国家危险废物名录》所列的废物,可以依据涉案物质的来源、产生过程、被告人供述、证人证言以及经批准或者备案的环境影响评价文件、排污许可证、排污登记表等证据,结合环境保护主管部门、公安机关等出具的书面意见作出认定。”

  对于行为人非法排放、倾倒、处置危险废物的数量,除当场查获的外,还可以依据其他证据材料予以综合认定。为了加大对危险废物产生企业非法处置等行为的规制力度,《解释》第15条第2款沿用《2016年解释》的规定,重申了对危险废物数量的认定规则,规定:“对于危险废物的数量,依据案件事实,综合被告人供述,涉案企业的生产工艺、物耗、能耗情况,以及经批准或者备案的环境影响评价文件等证据作出认定。”

  司法实践中,对于非法处置危险废物的行为,特别是处置行为与利用行为之间的关系,存在不同认识。经研究认为,利用本身也是一种处置行为,但核心在于判断是否违法造成了一定的环境污染。为统一认识,《解释》第18条沿用《2016年解释》的规定,明确:“无危险废物经营许可证,以营利为目的,从危险废物中提取物质作为原材料或者燃料,并具有超标排放污染物、非法倾倒污染物或者其他违法造成环境污染的情形的行为,应当认定为‘非法处置危险废物’。”

  非法处置危险废物以未取得经营许可证为前提,对于是否以违法造成环境污染为要件,则存在不同认识。

  经研究认为,污染自然环境罪的社会危害性主要体现在对生态环境的破坏上,如果未取得经营许可证处置危险废物,在处置过程中没有违法造成环境污染的,无疑不应以对环境造成污染罪论处。此外,对于无资质处置危险废物,没有违法造成环境污染,不构成污染自然环境罪的情形,是否可以非法经营罪论处,实践中亦存在不同认识。

  考虑到无资质处置危险废物,未违法造成环境污染的,适用非法经营罪,通常情况下可能会比对环境造成污染罪判处更重的刑罚,为避免罪刑失衡,统一法律适用,《解释》沿用《2016年解释》的规定,在第7条规定:“无危险废物经营许可证从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动,严重对环境造成污染的,按照污染自然环境罪定罪处罚;同时构成非法经营罪的,依照处罚较重的规定定罪处罚。”“实施前款规定的行为,不具有超标排放污染物、非法倾倒污染物或者其他违法造成环境污染的情形的,可以认定为非法经营情节显著轻微危害不大,不认为是犯罪;构成生产、销售伪劣产品等其他犯罪的,以其他犯罪论处。”

  一方面,确立无危险废物经营许可证从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的入罪以违法造成环境污染为实质要件,未违法造成环境污染的,可以认定为情节显著轻微危害不大,不认为是犯罪(当然,构成生产、销售伪劣产品等其他犯罪的,可以其他犯罪论处);另一方面,针对当前危险废物污染环境犯罪的严峻形势,加大对此类行为的刑事惩处力度,对无资质处置危险废物、违法造成环境污染的情形允许适用非法经营罪,对同时符合污染环境罪和非法经营罪的情形择一重罪处断。

  实践中,一些单位、个人非法排放、倾倒、处置危险废物,以降低生产成本、牟取不法利益。而且,行为人分工明确,相互配合,呈现“一条龙”作业、明显的产业化迹象。对此,不仅要依法惩治直接污染环境的行为人,更要打源头、追幕后,依法追究危险废物提供者的刑事责任。为此,《解释》第8条重申《2016年解释》的规定,明确对此类共同犯罪的处理规则:“明知他人无危险废物经营许可证,向其提供或者委托其收集、贮存、利用、处置危险废物,严重污染环境的,以共同犯罪论处。”考虑到此种情形可能构成非法经营罪的共同犯罪,故未再限制为以污染环境罪的共同犯罪论处。

  (摘自周加海、喻海松、李振华编:《〈关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释〉的理解与适用》,载《人民司法》2023年第25期。)

  在司法实践中,对于危险废物的“处置”行为有不同的认识:一种观点认为,“处置”是指对于有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质等实施了具体的改变其性状的行为;另一种观点认为,只要对于上述废物等作出的相应行为即应认定为“处置”。

  笔者认为,由于“处置”语义具有一定的不明确性,故在司法实践中,有必要运用解释的方法来处理实际问题。

  第一,从字面解释的角度而言,处置带有处理、安置、安排之意,虽亦未能尽述其意,但在运用体系解释、目的解释等其他解释方法对于处置解释时不应超出该词的固有用法和用词边界。

  第二,污染环境罪中,由于“排放”“倾倒”行为模式具体直接,而“处置”一词却含义广泛,该法条没有兜底性条款,可以认为立法时使用“处置”一词带有兜底的目的,其本身涵盖了更多的行为模式。

  广义的“处置”实际上包含“排放”“倾倒”等在内的一切处理行为,本条的“处置”的意义应为在排放、倾倒方式以外以其他方式处理的行为,当然刑法中的处置并非单纯的处理行为,而是具有严重社会危害性的行为。它在罪状表述中与“排放”“倾倒”并列,其涵盖的行为模式应当是具有与“排放”“倾倒”所侵害的法益相当,具有刑事可处罚性的行为,即与“排放”“倾倒”类似,通过积极地实施追求某种效果的具体行为,例如焚烧、填埋、中和等,具体可以参照《危险废物经营许可证管理办法》第三十一条第四项列举的“危险废物处置”的情形,包括焚烧、煅烧、熔融、烧结、裂解、中和、消毒、蒸馏、萃取、沉淀、过滤、拆解以及用其他改变危险废物物理、化学、生物特性的方法。

  同时,笔者还认为,污染环境罪中“处置”行为不一定必然要改变有毒物质等的性状,从侵害法益相当、具有刑事可处罚性的角度出发,例如对于无危险废物经营许可证,私自收购废旧铅蓄电池,而后出售,以及不当存储等行为造成严重污染环境的后果的情形,亦应认定为“处置”行为。

  总之,司法实践应当基于具体法律规定,结合个案中行为人的主观目的、客观行为及侵害法益,将以环境保护相关法律、法规禁止的方式来处理放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质认定为“处置”行为,非法出售、购买、运输、不当堆放等行为由于属于以破坏环境保护法律的方式处理环境污染物,应当归为污染环境罪中的“处置”行为。这样既不超出“处置”一词的含义边界,符合人们一般认知理解,也最大程度地保护环境法益,符合立法目的。

  (摘自中国应用法学研究所编:《人民法院案例选》2020年第6辑,总第148辑,人民法院出版社2020年11月出版,第65页。)

  第三百三十八条【污染环境罪】违反国家规定,排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质,严重污染环境的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金;情节严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金;有下列情形之一的,处七年以上有期徒刑,并处罚金:

  (一)在饮用水水源保护区、自然保护地核心保护区等依法确定的重点保护区域排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质,情节特别严重的;

  (二)向国家确定的重要江河、湖泊水域排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质,情节特别严重的;

  2.《中华人民共和国刑法修正案(十一)》(中华人民共和国主席令第六十六号 )

  四十、将刑法第三百三十八条修改为:“违反国家规定,排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质,严重污染环境的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金;情节严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金;有下列情形之一的,处七年以上有期徒刑,并处罚金:

  “(一)在饮用水水源保护区、自然保护地核心保护区等依法确定的重点保护区域排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质,情节特别严重的;

  “(二)向国家确定的重要江河、湖泊水域排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质,情节特别严重的;

  3.《中华人民共和国刑法修正案(八)》(中华人民共和国主席令第四十一号)

  四十六、将刑法第三百三十八条修改为:“违反国家规定,排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质,严重污染环境的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金;后果特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。”

  4.《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2023〕7号)

  第七条无危险废物经营许可证从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动,严重污染环境的,按照污染环境罪定罪处罚;同时构成非法经营罪的,依照处罚较重的规定定罪处罚。

  实施前款规定的行为,不具有超标排放污染物、非法倾倒污染物或者其他违法造成环境污染的情形的,可以认定为非法经营情节显著轻微危害不大,不认为是犯罪;构成生产、销售伪劣产品等其他犯罪的,以其他犯罪论处。

  第十八条无危险废物经营许可证,以营利为目的,从危险废物中提取物质作为原材料或者燃料,并具有超标排放污染物、非法倾倒污染物或者其他违法造成环境污染的情形的行为,应当认定为“非法处置危险废物”。

  5.《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、生态环境部印发〈关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要〉的通知》

  会议针对如何准确认定环境污染犯罪中非法排放、倾倒、处置行为进行了讨论。会议认为,司法实践中认定非法排放、倾倒、处置行为时,应当根据《固态废料污染环境防治法》和《环境解释》〔编者注:《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(2016)〕的有关规定精神,从其行为方式是否违反国家规定或者行业操作规范、污染物是否与外环境接触、是否造成环境污染的危险或者危害等方面进行综合分析判断。对名为运输、贮存、利用,实为排放、倾倒、处置的行为应当认定为非法排放、倾倒、处置行为,可以依法追究刑事责任。比如,未采取相应防范措施将没有利用价值的危险废物长期贮存、搁置,放任危险废物或者其有毒有害成分大量扬散、流失、泄漏、挥发,污染环境的。

  6.《最高人民检察院、公安部关于印发〈最高人民检察院公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定(一)的补充规定〉的通知》(公通字〔2017〕12号)

  十、将《立案追诉标准(一)》第60条修改为:[污染环境案(刑法第338条)]违反国家规定,排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质,涉嫌下列情形之一的,应予立案追诉:

  本条规定的“非法处置危险废物”,包括无危险废物经营许可证,以营利为目的,从危险废物中提取物质作为原材料或者燃料,并具有超标排放污染物、非法倾倒污染物或者其他违法造成环境污染情形的行为。

  7.《中华人民共和国固态废料对环境造成污染防治法》(中华人民共和国主席令第四十三号)

  (九)处置,是指将固态废料焚烧和用其他改变固态废料的物理、化学、生物特性的方法,达到减少已产生的固态废料数量、缩小固态废料体积、减少或者消除其危险成分的活动,或者将固态废料最终置于符合环境保护规定要求的填埋场的活动。

  8.《危险废物经营许可证管理办法》(中华人民共和国国务院令第六百六十六号)

  (四)处置,是指危险废物经营单位将危险废物焚烧、煅烧、熔融、烧结、裂解、中和、消毒、蒸馏、萃取、沉淀、过滤、拆解以及用其他改变危险废物物理、化学、生物特性的方法,达到减少危险废物数量、缩小危险废物体积、减少或者消除其危险成分的活动,或者将危险废物最终置于符合环境保护规定要求的场所或者设施并不再回取的活动。

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